1. Общая характеристика правовых основ проведения единой внешней политики странами ЕС
Несмотря на то, что экономическая интеграция явилась основной целью создания ЕС, постепенное расширение политического сотрудничества в его рамках можно считать определенной тенденцией развития. Как установлено ст. "А" Договора о Европейском Союзе: "Союз учреждается на базе Европейского сообщества, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим Договором". Указанными в этой статье сферами и формами политики и сотрудничества являются общая внешняя политика и политика в области безопасности (ОВППБ) ЕС и сотрудничество по вопросам юстиции и внутренним делам, которые вместе с Сообществом, ЕОУС и ЕВРОАТОМом составляют основы (так называемые "три краеугольных камня") Европейского Союза.
Следует обратить внимание на тот факт, что ОВППБ юридически обособлены от Европейского сообщества, ЕОУС и EBPOATOМа, что объясняется не только различным местом, которое занимают в договоре о ЕС нормы, посвященные их правовому регулированию, но и тем, что Сообщество, ЕОУС и ЕВРОАТОМ продолжают рассматриваться всеми как модель интеграции государств-членов, в то время как внешняя политика и безопасность — это своего рода новая модель сотрудничества государств-членов в рамках региональной организации интеграционного типа. Необходимость политического сотрудничества в рамках ЕС была осознана его члена еще в 70-х гг. Итак, в отличие от ранее существовавших форм сотрудничества в виде обособленных ЕЭС, ЕОУС, ЕВРОАТОМа, затем слившихся в Европейские сообщества, новое объединение - Европейский Союз — получило и новую сферу деятельности, которая ранее рассматривалась как преимущественно внутреннее дело каждого государства-члена или предмет озабоченности иных международных организаций, обладающих соответствующей компетенцией.
Предмет этой сферы — внешняя политика, ее инструментом является не интеграция в узком значении этого термина (поскольку интеграция, т. е. передача суверенных полномочий государств-членов международной организации в сфере внешней политики ведет к образованию федерации), а сотрудничество государств-членов, а ее целью является формирование качественно нового субъекта международного права — Европейского Союза, международная правосубъектность которого будет значительно отличаться от правосубъектности традиционных межправительственных организаций.
Отличие правоспособности ЕС от его предшественников (ЕЭС, ЕОУС И ЕВРОАТОМа) можно уяснить после подробного рассмотрения содержания этой новой сферы деятельности Союза. Кроме того, следует заметить, что расширение предметной деятельности ЕС породило различные концепции о его дальнейшей трансформации как международной организации. Некоторые авторы сравнивают ЕС с магнитом, притягательная сила которого для его соседей возрастает по мере реализации странами-участницами очередных целей интеграции. Прогнозирование дальнейшего расширения ЕС в этой связи обычно сопровождается выдвижением теорий его институционного развития. Как и прежде формулируется множество вариантов такого развития: от федералистских проектов до предложений о дальнейшем укреплении наднациональных элементов в институционной системе ЕС.
Не вдаваясь подробно в их рассмотрение, можно отметить, что все это свидетельствует о том, что ЕС превращается в один из важнейших факторов мировой политики в XXI веке.
2. Сотрудничество по вопросам безопасности и внешней политики
Первоначальный период становления западноевропейской интеграции отмечается ее обособленностью от решения вопросов внешней политики и безопасности, что вероятнее всего объясняется тем, что самим своим рождением Европейские сообщества были обязаны неудаче в реализации идеи создания Европейского оборонительного сообщества и Европейского политического сообщества.
Как уже отмечалось выше, начало внешнеполитическому сотрудничеству стран — участниц ЕС было положено Конференцией глав государств и правительств, состоявшейся в Гааге в 1969 г., на которой министрам иностранных дел государств-членов было поручено провести исследование о путях и методах осуществления унификации внешней политики. Результатом такого исследования явился Люксембургский доклад 1970 г., положивший начало процессу внешнеполитического сотрудничества государств-членов, более известному как Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Юридическое закрепление — новая сфера сотрудничества государств — членов ЕС получила в ст. 30 Единого Европейского Акта (ЕЕА) 1987 г., особенностью которой являлось то, что она, в отличие от иных положений ЕЕА, не рассматривалась в качестве поправки к Римскому договору, а была признана самостоятельным международным соглашением, кодифицировавшим обычно-правовую практику внешнеполитического сотрудничества, сложившуюся в рамках ЕС.
Эта формализация ЕПС ослабила критические высказывания в ее адрес, основанные на отсутствии у политического сотрудничества стран ЕС юридической базы.
Маастрихтский договор 1992 г. значительно расширил положения ЕЕА, включив уже целую главу, посвященную вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Целями ОБППБ согласно договору о ЕС являются:
ЕС достигает этих целей посредством установления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении указанной политики и постепенным осуществлением совместных действий в областях, в которых государства-члены имеют важные общие интересы. Кроме того, на всех государствах-членах лежит обязательство более общего характера: обеспечивать проведение ОВППБ, имеющее два аспекта — позитивный и негативный. Первый аспект состоит в активной и безоговорочной поддержке ими этой политики, а второй подразумевает воздержание от актов, противоречащих данной политике или, тем более, наносящих ей ущерб.
Указанные положения явились компромиссом между двумя позициями, сложившимися в ходе подготовки Маастрихтского договора. Европейские институты, прежде всего Комиссия и Европейский парламент, понимали идею унификации внешней политики ЕС как ее включение в систему Сообщества, в то время как представители государств-членов стремились не допустить "интеграции" внешней политики и сохранить ее в рамках ЕПС.
Следует отметить, что юридико-институционные рамки внешнеполитического сотрудничества включают все основные институты ЕС: Европейский Совет, Совет, Комиссию и Европейский парламент. Главной функцией Европейского Совета является формулирование основных принципов и ориентиров ОВППБ. Кроме того, этот орган может по представлению Совета ЕС принять решение о пересмотре договора о ЕС, внеся в него новые положения в этой сфере.
Совет ЕС является ключевым органом в формулировании и осуществлении ОВППБ. В его рамках государства-члены взаимно информирукют друг друга и обсуждают любой внешнеполитический вопрос или проблему безопасности, которые представляют общий интерес, с целью принятия решения о согласованных и единых действиях всех государств — членов ЕС. Совет определяет и осуществляет ОВППБ и наблюдает за соблюдением ее принципов государствами-членами, принимает решения об определении общей позиции, одобряет принципы совместных действий и контролирует любое их развитие, осуществление и приостановление, рассматривает инициативы Комиссии и государств-членов и принимает любую информацию, касающуюся вопросов, входящих в сферу ОВППБ. Кроме того, по вопросам ОВППБ председательствующее в Совете государство представляет ЕС в международных отношениях, несет ответственность за осуществление общих мероприятий и выражает позицию Союза в международных организациях и на международных конференциях.
При выполнении своих функций председательствующее государство опирается на содействие так называемой "тройки" — государства, которое председательствовало в предшествующий период, государства, которое будет председательствовать вслед за ним, а также Комиссии.
Комиссия ЕС улучшила свою институционную позицию в вопросах формулирования ОВППБ. Она получила право инициативы и может в настоящее время обращаться к Совету с любым вопросом или предложением, касающимися ОВППБ. Совместно с государством, председательствующим в Совете, она имеет право представлять Союз в международных отношениях, осуществлять общие мероприятия, информировать Европарламент о результатах проведения ОВППБ.
Совместно с Советом и в рамках своей компетенции Комиссия гарантирует согласованность внешнеполитических действий государств — членов ЕС.
В отличие от Комиссии положение Европарламента в сфере внешней политики и политики безопасности существенно не изменилось, хотя в договор о ЕС и были включены некоторые конкретные вопросы его участия в выработке ОВППБ.