Принципы определения компетенции и полномочий местного самоуправления


2.2 Принципы определения компетенции и полномочий местного самоуправления
Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления - определение его компетенции и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.
В отечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы компетенции и полномочий органов власти рассмотрены довольно подробно. Однако надо отметить, что вопрос о содержании этих достаточно сложных правовых категорий остаётся дискуссионным. Большой
энциклопедический словарь толкует понятие компетенция как круг полномочий, предоставляемых законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.
Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а так же права и обязанности органов местного самоуправления.
Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причём в данном случае речь идёт именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа даёт ответ на вопрос, в
каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.
В юридической науке и в законодательстве для раскрытия второго элемента компетенции часто используется понятие полномочие. Толковый словарь русского языка определяет полномочия как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел. Юридическая наука использует термин полномочия для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица.

Термин полномочия местного самоуправления закреплён в статье 12 конституции РФ.
Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:

  • власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;
  • государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и её полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;
  • власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях

По вопросу установления объёма компетенции в отношении местного самоуправления существует несколько точек зрения. Согласно одной из них компетенция местного самоуправления складывается естественным образом в соответствии с тем кругом задач, которые необходимо решать местной власти для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования. Другая крайняя точка зрения состоит в том, что местное самоуправление наделяется строго очерченной компетенцией органами государственной власти. При этом многие сторонники обоих направлений считают, что существует некоторый универсальный перечень направлений деятельности, присущий всем органам местного
самоуправления во всех странах. И неважно, принят ли определённый круг задач местным самоуправлением на себя добровольно или же эти задачи выполняются органами местного самоуправления по указанию государственной власти. Не углубляясь в изучение аргументации каждой из сторон, можно предположить, что в случае формирования компетенции снизу возможно исключение органами местного самоуправления определённого круга обязанностей из своей компетенции по причине нежелания нести ответственность за их выполнение, хотя эти обязанности могут быть прямо связаны с реализацией коллективных интересов населения.

При наделении органов местного самоуправления компетенцией сверху нельзя не учитывать особенности политического режима в каждом конкретном государстве. В частности, в тоталитарных государствах, как правило, местные органы власти не имеют достаточной свободы в своей деятельности; распределение обязанностей и прав между государством и местным самоуправлением в федеративных и унитарных государствах так же различается.


Действительно, некоторый общий круг задач, решаемых местным самоуправлением вне зависимости от различных факторов, существует. Но имеются и вполне определённые различия в сферах деятельности местного самоуправления. Общая тенденция последнего времени такова, что в большинстве развитых стран идут взаимодополняющие процессы централизации и децентрализации.

В результате этого местному самоуправлению, с одной стороны, предоставляются широкие свободы, а с другой - государство возлагает на него и определённый круг обязанностей.
В общем случае объём компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.
Обычно компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления разделяется на основании простого соображения. Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в
целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др.). Практически перечень сугубо местных дел очень невелик, так как достаточно сложно выделить те интересы, которые имеются исключительно у жителей конкретного муниципального образования. Например, общее образование обычно относят к ведению местного самоуправления, но было бы неправильным говорить, что вопросы общего образования относятся только к компетенции местного самоуправления.

За счёт местных бюджетов можно строить и содержать школы, оплачивать труд работников образования, обеспечивать питанием учащихся, но подготовка кадров, разработка программ и методик обучения, установление образовательных стандартов повсеместно - общегосударственные задачи.
Следовательно, необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления.
Попытаемся выделить те вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления. Наиболее подробно и систематизированно эти вопросы применительно к городскому самоуправлению перечислены Л. А. Велиховым [8]. В кратком изложении они могут быть сформулированы следующим образом:

  1. Основное благоустройство (производство энергии
  2. для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
  3. Благоустройство в узком смысле слова (внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муни- ципальных зданий).
  1. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).

Несмотря на то, что этот перечень вопросов был изложен в 20-е гг., он остается актуальным и в настоящее время. Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей. Далее эти права будут рассмотрены более подробно, здесь же перечислим лишь основные из них, вновь обратившись к упомянутому выше Л.А.

Велихову[8].
Во-первых, это право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
Во-вторых, право распоряжения муниципальным имуществом, в частности, установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т. д.
В-третьих, право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
В-четвертых, право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
В-пятых, право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.
В-шестых, право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особенно важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.
В-седьмых, право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
И, наконец, еще три принципиально важных права, без которых вряд ли возможна реализация предыдущих.
1. Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, т.е. правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
2. Право надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право
беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счёт владельца и пр.).
3. Право принуждения, осуществление которого возможно, при наличии принудительной силы, что требует предоставление местному самоуправлению право содержать муниципальную полицию (милицию), которая при необходимости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.
Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название великая хартия муниципальных прав. В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим Российским законодательством.



Содержание раздела