Сфера бюджетного перераспределения государственных финансов


Общая логика третьего раздела такова: от анализа возможностей институционального подхода в понимании целей и функций государства в условиях трансформации (глава 12) к общему обзору роли государства в подготовке и проведении реформ (глава 13), затем к исследованию основных механизмов деятельности постсоветского государства старых, унаследованных от советского общества (главы 14), и новых, адекватных рыночному хозяйству (глава 16). В 14-й главе делается акцент на функциях перераспределения, что закономерно ставит вопрос об оптимальном политическом деловом цикле, который рассматривается в 15-й главе. Эта глава служит "мостиком" между перераспределением существующих благ и созидательным началом государственной власти, ростки которого рассматриваются в последней главе монографии.
В двенадцатой главе (И.В. Розмаинский, М.Ю.Малкина) дается общая характеристика институционального подхода к анализу роли государства в рыночных и переходных экономических системах. Согласно институциональной теории, государство является, прежде всего, генератором институциональной среды, которая определяет ограничения выбора хозяйствующих субъектов, формирует их структуру стимулов и предпочтений, влияет на соответствующую степень рациональности поведения, способствует координации действий и снижает степень неопределенности.

Государство можно определить поэтому как набор нерыночных институтов принятия решений. Важнейшей характеристикой государства как организации особого рода является его двойственная природа с одной стороны, оно само формирует "правила игры", с другой должно им подчиняться. Главными из этих правил являются правила, связанные со спецификацией и защитой прав собственности, а также соблюдением контрактных обязательств, без чего рыночное хозяйство не может нормально существовать.
В переходных системах государство призвано выступать в качестве инициатора изменений институциональной среды, а также должно поддерживать создание конкурентной альтернативы “институциональным ловушкам”.
Для перехода российской экономики на путь подлинного развития необходимо не только правовое обеспечение государством хозяйственной жизни и связанное с этим создание эффективных правил игры, но и радикальная смена общественной идеологии, предполагающая резкий социальный остракизм в отношении теневых видов деятельности и поощряющая честный и созидательный труд.
В тринадцатой главе (А.В.Дементьев) проводится ретроспективный анализ политики проведения российских реформ. Хотя именно российское государство инициировало попытки рыночной модернизации, оно унаследовало от своего советского прошлого многочисленные институты, формирующие ее высокую инерционность. Это и государственная (общенародная) собственность на средства производства, и отсутствие во многих отраслях равновесных цен и рыночных сигналов, заменяемых государственным регулированием цен и централизованным размещением ресурсов. Устойчивость такого рода системы базируется на существовании "бюрократического рынка", отражающего институционализацию форм адаптации экономических агентов к такой структуре, а также на своего рода стабилизаторах, позволявших сглаживать ее недостатки. В течение длительного периода политика государства в области институционального планирования была неопределенной, что создало для экономических агентов возможность адаптироваться к существующей "недореформированной" структуре с искаженными сигналами и стимулами, провоцирующей возникновение "институциональных ловушек".

Тем не менее институциональный базис, определяющий рамки реально существующей в настоящее время экономики и возможности для ее дальнейшего реформирования, сформирован, и стержнем его можно считать создание института национальной государственности, появление частной собственности в результате приватизации (запрет на пересмотр результатов которой позволяет считать рыночные преобразования необратимыми), развитие финансовой системы и Центрального банка, зарождение рынков товаров, труда и капитала.


В четырнадцатой главе (А.В.Ермишина §§1, 2, М.Ю. Малкина и И.В. Розмаинский § 3, З.Б.-Д. Дондоков и И.В.Дондокова §4), посвященной государству всеобщего распределения, подробно рассматриваются наиболее важные рудименты старых функций, воспроизводящиеся в новом, постсоветском государстве, управление государственной собственностью, государственное регулирование коммерциализированных отраслей, перераспределение финансовых средств и социальная политика. Конечно, эти функции нельзя трактовать только как рудиментарные, поскольку они выполняются и современными государствами в развитых странах.

Однако именно в этих видах деятельности пережитки советского прошлого прослеживаются наиболее рельефно.
Начальные параграфы этой главы посвящены проблемам остаточной государственной собственности и прямого государственного регулирования. В государственной собственности сохраняется огромное число объектов, которые отличаются организационным и правовым многообразием. Основной проблемой в этой области является сложность эффективного управления. Однако существуют механизмы, которые позволяют отчасти компенсировать влияние дифференциации интересов или оппортунистического поведения агентов.

Прежде всего, это реальная возможность сменяемости государственных служащих. Хотя в управлении государственной собственностью главная роль принадлежит совершенствованию формальных правил, однако именно здесь могут иметь большое значение неформальные институты, оказывающие прямое и косвенное регулирующее воздействие на объекты государственной собственности. Пример же подобного должно подавать само государство, и тогда в общественном сознании государственная собственность будет равнозначна национальной или народной собственности.

Важное значение имеет также распространение идеологии, препятствующей оппортунистическому поведению, и создание институтов общественного контроля.
Российская ситуация характеризуется низкой формализацией контрактных отношений. Это служит источником противоречивости государственного регулирования. Так, многим регулируемым отраслям в период перехода к рынку государством были определены взаимоисключащие роли обеспечить экономический подъем и развитие экономики и одновременно служить основным источником доходов государственного бюджета всех уровней, а также обеспечивать выполнение социальных функций. Налицо имплицитный контракт между слабым государством и сильными заинтересованными группами.

Государство дает субъектам инфраструктурных отраслей возможность получать монопольную ренту в обмен на обеспечение минимального уровня социальной стабильности в стране и финансовой состоятельности государственного бюджета и бюджетных организаций.
Тематика следующего параграфа охватывает прежде всего сферу бюджетного перераспределения государственных финансов. Становление межбюджетных отношений в России рассматривается сквозь призму истории создан ия нового контрактного государства, принципом взаимоотношений в котором является федерализм. Особенностью текущей ситуации является неравенство отношений Центра с субъектами Федерации, при этом формальное равноправие субъектов, определенное конституцией, "дополняется" договорным принципом взаимоотношений республик с Центром. Неустойчивость институтов межбюджетных отношений способствует развитию экономического оппортунизма, который проявляется в отказе от перечисления налогов в федеральный бюджет, попытках установить барьеры на региональных рынках, закреплении в региональных законах полномочий, прямо противоречащих Конституции РФ, и т.д. Однако проявления оппортунистического поведения и сценарии взаимоотношений регионов с Центром нельзя рассматривать исключительно в негативном плане как результат недостаточной спецификации и защиты прав собственности и неразвитости контрактных отношений.

Оппортунистические формы поведения являлись продуктом неэффективности устаревших институтов, не способных функционировать в новой среде. Именно благодаря (а не вопреки) таким видам поведения происходил отбор новых институтов, которые позволяли сохранить целостность государства. Пути усиления начал бюджетного федерализма связаны со становлением системы формальных институтов, которые не ограничиваются только выработкой законодательных норм, направленных на определение общих принципов организации государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий, но включают действие механизмов ответственности за нарушение законодательства.
Следующий параграф посвящен исследованию государственной социальной политики. Современные социальные процессы в России характеризуются изменением взаимоотношений между государством и отдельными членами общества. Государство в значительной степени сняло с себя ответственность за обеспечение условий общественного развития, что привело к резкому падению доверия к государственным структурам и проводимой ими политике.

В условиях современной российской модернизации наблюдается не только процесс зарождения и становления предпосылок социальной ориентации экономики, формирование элементов гражданского общества, демократического политического режима, но и сохранение институтов социальной защиты и обеспечения, адекватных советскому периоду, для которых определяющими признаками являлись государственный патернализм и уравнительность.



Содержание раздела