Государственный долг


* Данные взяты из законов о федеральном бюджете РФ на соответствующий год. См.: СЗ РФ. 1995. № 14.

Ст. 1213; 1997. № 9. Ст. 1012; 1998. № 13.

Ст. 1464;
1999. №9.Ст.1093.

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме государственного (муниципального) кредита.
Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи первоначально резко отрицательно относились к развитию государственного кредита. В государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например для спасения существования или чести всего государства. По мнению Д. Рикардо, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения.

Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Не-бениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах населения.

Представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм.*
* Ходский Л.В. Указ. соч. С. 425.

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубежной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-правовых теорий государственного и муниципального кредита занимались ученые Алексеенко, Исаев, Залшупин, Ходский, Слуцкий, Орлов и др.* При этом М.Ф. Орлов в своем специальном исследовании О государственном кредите, вышедшем в 1832 г., дает определение предназначению науки финансов, которое как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы поставить в совершенное равновесие оба сии средства, т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги.**
* См., например: Алексеенко М. Государственный кредит. 1872; Исаев А. Государственный кредит. 1886; Боголепов М. Государственный долг (к теории государственного кредита). СПб., 1910; Слуцкий М. Государственный кредит // Популярные лекции по финансовому праву. 1902.

С. 68—84; Ходский Л. Государственный кредит // Основы государственного хозяйства. 1894. С. 422—534.
** Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 304.


Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные стороны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муниципального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмиссионном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также для совершенствования организации денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики страны. Негативная роль государственного кредита состоит в том, что его применение ведет к росту непроизводительных расходов государства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом.

Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.


Убедительными представляются доводы американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-правовых полномочий правительств различных государств по выполнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу.

Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий (возможностей) правительств, использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мнению, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефинансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использовать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций.

Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительства, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо для избирателей, то увеличение налогов является тем способом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга.

В-третьих, это полномочия по эмиссии денег.
Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю отмечают, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему.

Выпуск дополнительных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. Но рассматриваемый здесь вопрос, — отмечают представители американской школы, — состоит в том, что правительство имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок.* Учитывая наличие аналогичных полномочий в области госкредитных отношений у законодательных и исполнительных органов власти РФ, вышеизложенные положения современной американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес.
*Макконнелл К.Р.. Брю СЛ. Указ. соч.

С. 369—371.


Правовые основы государственного кредита в Российской Федерации закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых является Закон РФ О государственном внутреннем долге Российской Федерации. Этот закон впервые был принят 13 ноября 1992 г. Ранее специального нормативного акта, закрепляющего основные положения государственного кредита Российской Федерации, не было. Не было такого закона и в бывшем Союзе ССР.
Кредитные отношения такого рода складываются, как мы выяснили, также на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства Российской Федерации.
Среди основных источников правового регулирования муниципального кредита особо следует выделить Федеральный закон О финансовых основах местного самоуправления в РФ,* Федеральный закон О рынке ценных бумаг,** Федеральный закон Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.*** Порядок заключения договора государственного займа получил правовое закрепление в части второй Гражданского кодекса РФ, введенного в действие с 1 марта 1996 г.
* СЗ РФ. 1997. №39. Ст.

4464.
** СЗ РФ. 1996. №17. Ст.

1918; 1998. №48. Ст. 5857.
*** СЗ РФ. 1998. №31. Ст.

3814.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных муниципальных образований.
Общие же положения, касающиеся правового регулирования выпуска в обращение региональных и муниципальных займов содержатся в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 71,72,75, 132) и Федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления.*
Особое место в системе правовых источников займет Бюджетный кодекс РФ, которым комплексно урегулированы правоотношения по осуществлению государственных и муниципальных заимствований, а также правоотношения в области государственного и муниципального долга.**
* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст.

1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12.

Ст.1378.
** См.: Федеральный закон О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.


4.1.2. Формы государственного и муниципального внутреннего долга
Долговые обязательства Российской Федерации могут быть выражены в следующих трех формах, закрепленных в ст. 2 Закона РФ О государственном внутреннем долге Российской Федерации:
1) в форме кредитов, получаемых государством в лице Правительства РФ;
2) в форме государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;
3) долговые обязательства в других формах, гарантированные Правительством РФ.
Бюджетный кодекс РФ более конкретно определяет формы, в которых могут существовать долговые обязательства России. В состав государственного долга Российской Федерации в соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ включаются долговые обязательства в следующих формах:



Содержание раздела